Саморегулируемая

Реестр | Преимущества | Как вступить | (499) 754-44-60 / (495) 234-04-36 | med-sro@mail.ru

Саморегулирование: применимость в сфере оказания медицинских услуг

Саморегулирование: применимость в сфере оказания медицинских услуг

Статья Алексея Владимировича Тихомирова в журнале Главный врач: хозяйство и право, 2012г., №3, стр.11-20


Выделить главное вкл выкл

А.В.Тихомиров

Закон о саморегулируемых организациях[1] (далее – Закон о СРО), безусловно, стал вехой в российской истории государства и права. Однако теория и практика его применения на российской почве весьма далеки от совершенства. С одной стороны, саморегулирование необходимо, а с другой – вводится оно по широко известному выражению «хотелось, как лучше, а получилось, как всегда».

Поскольку кризис здравоохранения накрыл отрасль плотно и безнадежно, в том числе и прежде всего в сфере государственного регулирования, постольку альтернатива пути, который ведет в никуда, крайне нужна.

Представляет ли саморегулирование такую альтернативу, покажет время и способность мыслящих специалистов в медицине к организации на рациональной платформе, которой вполне может стать саморегулирование.

В сфере охраны здоровья всем и каждому необходимо ясно видеть и понимать, когда выгоды от регулирования превышают издержки – при государственном понуждении или при добровольной самоорганизации части общества, производящей товары, работы, услуги медицинского назначения: предпринимательство – это не путь ограбления другой, потребительской части общества, это путь удовлетворения первыми потребностей вторых. В условиях, когда государством предпринимательство противопоставляется интересам потребительской части общества, бесплатности оказания медицинской помощи, в то время, когда огромные средства от налогов, предназначенные на охрану здоровья, попросту выбрасываются на ветер равно от нерачительности и вороватости чиновничества, вопрос об экономичности регулирования отнюдь не праздный.

В этой работе проблематика саморегулирования рассматривается в контексте применимости в сфере оказания медицинских услуг, с учетом теоретических наработок и положительного и отрицательного практического опыта вовне. Поэтому структурирована работа следующим образом: приводятся имеющие отношение к делу выводы исследовательских работ ученых, рассматривается освещение проблематики саморегулирования в сфере охраны здоровья и суммируется итог применительно к главному пункту саморегулирования – его адекватному законодательному оформлению с учетом главного фактора – индивидуальной ответственности хозяйствующих субъектов, операторов отраслевого рынка перед потребителями, с последующими обобщениями и выводами.

1. ДОКТРИНАЛЬНЫЕ МНЕНИЯ О САМОРЕГУЛИРОВАНИИ.

Роль государственного управления в контексте модернизации исследовалась, в частности, Потехиным В.А., а социальной политики в построении социального государства - Сочневой Е.Н. Роль государственного регулирования предпринимательства изучалась Динаевым Т.Н., Камиловым Д.А. и др. Взаимодействие государственного и корпоративного механизмов экономического регулирования изучалось Богаевской О.В., а сравнение между само- и государственным регулированием проводилось Андроновой И.А. и др. Собственно саморегулированию посвящены академические работы Басовой А.В., Герасимова А.А., Грачева Д.О. и др. Значение надзора в разрешительной системе в целом для экономического оборота изучалось Назаровым С.Н., а лицензирования в частности – изучали Мельничук Г.В. и Юрьева Ю.С. Не менее интересны смежные исследования социального генезиса права Варданянц Г.К., коммуникативное взаимодействие власти и общества Воробьёва Ю.Л., социальной зависимости в российском обществе Гуськова И.А., социального доверия в российском обществе Магомедова М.Г., реализации экономических и институциональных интересов собственников факторов производства Михайлова А.М. и др.

 

Изучение названных работ позволило распределить основные направления исследований по следующим основным темам.

1.1. САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ И ГОСУДАРСТВО.

Теоретические и прикладные исследования доказывают избыточность и неэффективность государственного регулирования (1).

С одной стороны, государство может оказаться не в состоянии эффективно определить общественный интерес и построить систему мер для его удовлетворения, что позволяет говорить не только о «провалах рынка», но и о «провалах государства». С другой стороны, многие «провалы рынка» являются частью нормального рыночного процесса и часто рынок сам, без вмешательства государства, способен создать такие формы регулирования, которые ликвидируют «провал» рыночными же средствами. Конечно, это происходит только в тех случаях, когда участники рынка понимают свою заинтересованность в результатах регулирования. С одной стороны, мотивом добровольного регулирования является их заинтересованность в поддержании репутации, а с другой – на возникновение саморегулирования оказывает воздействие давление со стороны гражданского общества. Эти процессы создают для участников рынка стимулы к добровольному декларированию своих обязательств перед обществом (3).

Речь не идет о противопоставлении публичного регулирования и частного саморегулирования - скорее, особую актуальность приобретает вопрос о правильном соотношении государственного и добровольного регулирования.

В ситуации, когда существует альтернатива между государственным вмешательством и решением проблемы путем саморегулирования, выбор между возможными формами должен происходить на основе сравнения издержек публичного и частного регулирования.

Как известно, существуют три вида издержек регулирования: прямые издержки (непосредственные бюджетные затраты на осуществление той или иной программы государственного регулирования), косвенные издержки, или издержки соответствия (затраты, необходимые, чтобы соответствовать требованиям регулятора) и так называемые «невидимые издержки» (негативное воздействие регулирования на эффективность общественного производства, технологическое развитие и научно-технический прогресс), которые крайне трудно поддаются количественной оценке.

При оценке эффективности программ государственного регулирования чаще всего принимают во внимание издержки первого и частично – второго типа, что сильно снижает общие издержки регулирования и может привести к его непропорциональному увеличению. Это неудивительно, поскольку государство не имеет собственных эффективных механизмов сравнения затрат и результатов. Поскольку значительная часть издержек государственного регулирования падает не на само государство, а на потребителей, на общество, можно считать, что государственное регулирование способно создавать отрицательные внешние эффекты, которые некоторые экономисты трактуют как еще одну форму «провала», вызванного самим институтом регулирования. Издержки государственного регулирования рассеяны – их несут налогоплательщики, производители и покупатели продукции и общество в целом, в то время как потенциально выгоду от некоторых регуляторных мер могут получить представители какой-либо организованной группы. Поэтому «общественный интерес» может замещаться на интересы различных групп, которые пытаются подчинить государственную политику своим целям (3).

Недостатки государственного регулирования превратили процесс получения лицензий в один из бюрократических барьеров, возникающих при осуществлении предпринимательской деятельности.

К таким недостаткам относятся (11):

- проблемы разграничения полномочий между федеральными и региональными органами исполнительной власти;

- частые изменения перечня лицензируемых видов деятельности;

- проблемы, связанные с неправомерным выделением состава работ и услуг внутри лицензируемых видов деятельности;

- проблемы, связанные с контрольно-надзорными функциями лицензирующих органов, в настоящее время на федеральном уровне лицензированием занимаются более 20 государственных структур.

Определение видов деятельности, подлежащих исключению из перечня лицензируемых должно опираться на следующие критерии избыточности (11):

- отсутствие очевидных рисков нанесения ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, безопасности государства;

- наличие необходимости получения хозяйствующим субъектом нескольких лицензий при осуществлении одного вида деятельности;

- отсутствие специфических для лицензируемого вида деятельности лицензионных требований и условий;

- наличие рыночных механизмов саморегулирования, обеспечивающих безопасность производства товаров, выполнения работ, оказания услуг при осуществлении лицензируемого вида деятельности.

Следует отметить, что в случае отмены лицензирования отдельных видов деятельности потребность в регулировании в этой области не исчезает, она лишь меняет свои формы. Либерализация должна идти в сочетании с жестким правовым контролем.

Нормы саморегулируемых организаций обычно гибче норм, устанавливаемых государством, легче адаптируются к изменяющимся обстоятельствам; участники рынка имеют больше легальных возможностей воздействовать на политику организации саморегулирования, чем на политику государственных органов; в случаях, когда саморегулируемым организациям передаются отдельные функции государственных органов, государство экономит значительные бюджетные средства[2].

Все вместе это обеспечивает сохранение за правом — нормативных функций, за властью — инструментальных, ограничивающих произвол чьих-либо интересов, за обществом — саморегулирующих и контрольных функций (7).

1.2. САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ И ОБЩЕСТВО.

В интересах социального развития необходимо ориентировать экономику на более эффективное удовлетворение индивидуальных и коллективных потребностей индивида. При этом эффективность реализации социальной функции государства необходимо рассматривать по совокупности следующих факторов: во-первых, возможность получения индивидом (в случае необходимости) государственной поддержки для обеспечения минимального уровня жизни; во-вторых, качество и доступность для индивида наиболее необходимых для него социальных услуг (в рамках сложившейся в данном обществе системы социальных стандартов), в-третьих, эффективность действия институционально-правовой системы, которая должна обеспечивать согласование интересов различных сторон (М-10).

Неэффективное государственное регулирование, выражающееся, в том числе в отсутствии мотивации чиновников к преследованию общественно полезных целей, оказывает негативное влияние на благосостояние потребителей (1).

Преследуя собственный интерес, организации саморегулирования могут выполнять функции, повышающие общественное благосостояние, в том числе за счет сокращения трансакционных издержек потребителей (иными словами, производить положительные внешние эффекты). Во-первых, основной функцией организации саморегулирования является установление и поддержание правил ведения бизнеса, в том числе соблюдение установленных нормативов производства и продажи товаров и услуг. При этом благосостояние потребителей возрастает за счет экономии на издержках измерения, предотвращения оппортунистического поведения контрагентов. Во-вторых, механизм внесудебного разрешения споров может быть более предпочтителен не только для производителей, но и для потребителей. В-третьих, ввод и поддержание коллективного брэнда способствует снижению издержек поиска информации и измерения для потребителей. В-четвертых, одним из способов укрепления коллективного бренда является распространение информации о составе организации саморегулирования, стандартах членства. Организации могут также осуществлять консультирование потребителей по профильным вопросам. В-пятых, добиваясь установления входных барьеров, члены организации защищают потребителей от несения издержек, связанных с избыточной конкуренцией. В-шестых, опасаясь введения более жесткого государственного регулирования, организации саморегулирования могут специально вводить некоторые стандарты, способствующие защите потребителей. В-седьмых, режим саморегулирования может требовать меньших издержек со стороны населения благодаря экономии государственных расходов (1).

Саморегулирование предполагает более низкие издержки по его применению для бизнеса по сравнению с государственным регулированием (например, меньшие затраты на мониторинг деятельности участников саморегулируемых организаций), что на конкурентном рынке означает более низкие цены для потребителей[3].

Существующие в России организации саморегулирования способствуют снижению трансакционных издержек потребителей путем снижения уровня неопределенности на рынках: вырабатывая стандарты поведения компаний-членов, поддерживая достоверность коллективного бренда как сигнала, выступая в качестве гаранта правил и третьей стороны при разрешении конфликтов. Основным фактором, препятствующим выполнению этих функций, является ограниченная возможность применения значимых санкций (1).

1.3. САМОРЕГУЛИРОВАНИЕ И БИЗНЕС.

Опыт предшествующих двух десятилетий показал, что становление системы рыночных отношений в России требует соответствующего уровня экономической свободы субъектов экономики, а развитие предпринимательства выступает главным фактором достижения такой свободы. Стихийное, нерегулируемое предпринимательство приводит к значительным диспропорциям в экономике страны, предпринимательская деятельность серьезно деформируется, в частности, концентрируется в спекулятивно – посреднической сфере.

Институт саморегулирования предпринимательской деятельности присущ рыночным отношениям, то есть возникает среди тех общественных отношений, где хозяйствующие субъекты, реализуя принцип свободы предпринимательства, объединяются в сообщества для решения задач консолидации интересов и обеспечения добросовестной конкурентной практики (2).

С точки зрения теории частного интереса члены организации стремятся получать дополнительную ренту от введения регулирования; снижать влияние государственных чиновников на рынке; преодолевать «провалы рынка»; финансировать клубные блага для участников организации; использовать более эффективные и/или дешевые способы урегулирования конфликтных ситуаций, как между членами организации, так и в отношениях со стейкхолдерами (1).

Саморегулирование отличается от государственного регулирования гарантом правил. Им становятся члены саморегулируемой организации, но при этом деятельность членов организации саморегулирования ограничена существующим правовым полем (1).

Объектом контроля со стороны саморегулируемых организаций, основанных на добровольном членстве, должны быть только собственные разработанные и утвержденные правила и стандарты, регулирующие предпринимательскую (профессиональную) деятельность членов данных организаций (2).

Стандарты и правила саморегулируемых организаций, являясь источниками предпринимательского права, занимают особое место в системе локальных нормативных актов. Отличительные признаки данных актов проявляются в том, что (2):

− их принятие предусмотрено законом;

− им свойственна публичность (в обязательном порядке должны быть представлены в уполномоченный федеральный орган, размещены на официальном сайте СРО в сети Интернет);

− они играют активную регулирующую роль в упорядочении предпринимательских отношений, устанавливая правила поведения хозяйствующих субъектов на рынке;

− данные акты непосредственно затрагивают интересы потребителей товаров, работ или услуг, т.к. субъекты предпринимательской (профессиональной) деятельности – члены СРО обязаны руководствоваться ими при осуществлении такой деятельности;

− действующее законодательство устанавливает систему санкций за нарушение требований таких правил и стандартов, вплоть до исключения из членов СРО.

СРО должны наделяться полномочиями государственного контроля, в противном случае такой контроль ничем не отличается от контроля работодателя (8) и других известных видов контроля извне.

Сформулированы определения стандартов и правил саморегулируемой организации (8):

- стандарт СРО представляет собой локальный нормативно-технический акт, устанавливающий в соответствии с требованиями федерального законодательства и на основе унификации обычаев делового оборота процедуры, критерии, нормативы и детальный порядок (технологию) действий членов саморегулируемой организации при осуществлении ими предпринимательской или профессиональной деятельности;

- правила СРО представляют собой локальный нормативный правовой акт, содержащий требования к предпринимательской и профессиональной деятельности членов саморегулируемой организации, сформулированные на основе практического опыта в конкретной сфере с учетом норм действующего законодательства.

На основе такого подхода происходит отход от практики вмешательства государства в дела предприятий и предпринимателей, ограничиваются полномочия надзорных органов, создается режим максимального благоприятствования для развития бизнеса и экономики страны в целом.

Читать статью полностью...

 

выбор редакции

статья
Материал обновлен 22.03.2024. Юридические основы, возможности и перспективы использования телемедицинских технологий
22 Марта 2024

читать
новость
Положительное решение кассационной инстанции по вопросу оплаты медицинской помощи в системе ОМС сверх установленного объема от 06.04.2023
13 Ноября 2023

читать
статья
Краткий анализ некоторых пунктов нового положения об аккредитации специалистов
02 Декабря 2022

читать
статья
Судебная практика ОМС: риски «ретроградного движения»
13 Октября 2022

читать
статья
Национальная Ассоциация медицинских организаций направила предложения по проекту приказа Минзрава России Об аккредитации специалистов
30 Сентября 2021

читать
статья
Участие Национальной Ассоциации медицинских организаций (НАМО) в совершенствовании нормативной правовой базы в сфере здравоохранения
23 Августа 2021

читать
статья
Оценка влияния правовых актов в сфере здравоохранения на уровень доходов и расходов субъектов малого и среднего предпринимательства
10 Июля 2021

читать
статья
Анализ изменений законов о лицензировании, государственном надзоре, защите прав юридических лиц и саморегулируемых организациях в их взаимосвязи
29 Июня 2021

читать
статья
Обзор нового положения о лицензировании медицинской деятельности, утв. Постановлением правительства РФ от 01.06.2021 N 852
04 Июня 2021

читать
 
25 и 26 апреля | Семинар в Москве

Спорные вопросы взаимоотношений между клиниками и пациентами

читать
 
23 и 24 мая | Форум в Санкт-Петербурге

Будущее ЕГИСЗ: тотальная информатизация

читать
 
2024 год | План мероприятий

XX-й Форум в С-Петербурге
IX-й Национальный конгресс
семинары в течение 2024 года

читать
 
информационный ресурс

для частных медицинских организаций

читать
 
Частное здравоохранение

центр стратегических инициатив

читать
 
практические консультации

правовые аспекты медицинской деятельности

читать